英雄不问出处，创新不问“出身”。
习近平总书记近日在福建福光股份有限公司考察调研时强调，我们国家进入科技发展第一方阵要靠创新，一味跟跑是行不通的，必须加快科技自立自强步伐。要坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把创新作为一项国策，积极鼓励支持创新。创新不问“出身”，只要谁能为国家作贡献就支持谁。
“十四五”规划纲要、今年《政府工作报告》多次强调要实行“揭榜挂帅”。什么是“揭榜挂帅”？在实施中有哪些难点？如何通过“揭榜挂帅”助力科技自立自强？
1 从论资排辈到不拘一格，一批AI领域创新型企业通过“揭榜挂帅”拿下“国字号”任务
成立于2005年的北京海天瑞声科技股份有限公司，是我国最早从事人工智能训练数据服务的专业提供商，其主营业务为AI训练数据的研发设计、生产及销售，业务类型包括训练数据定制服务、训练数据产品及训练数据相关的应用服务三大板块。
2018年11月14日，海天瑞声获悉，工信部面向全国公布了《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》。“当时工信部通过官网、全国各省市工业和信息化主管部门、工信部下属各科研院所以及中央企业等机构，在全国范围内发布了这份揭榜方案，央视新闻联播也进行了专题报道，形成了广泛的宣传号召力与影响力。”海天瑞声创始人、董事长贺琳回忆说。
工信部聚焦我国人工智能产业发展面临的关键短板、瓶颈及行业现状，结合我国新一代人工智能产业创新发展总体要求及未来全球人工智能发展方向，确定了17个方向及领域作为揭榜工作的重点任务，其中第13个方向“行业训练资源库”与海天瑞声的主营业务几乎完全一致，且揭榜任务恰好与公司发展目标相关。
揭榜方案对于揭榜者背景条件不设限制，无论国有企业还是民营企业，无论高校院所还是大中小型企业，能者上、智者上，谁有能力谁有担当谁就上。方案鼓励企业作为创新主体自愿申请，积极主动承担揭榜攻关任务，申报企业可结合自身情况设定攻关目标、指标，工信部组织行业资深专家对企业申报的目标任务进行专业评审，遵循优中选优、树标杆育主力的原则，确保申报单位设定的目标代表国内甚至国际同行业的领先水平，对我国人工智能产业发展具有前瞻性和引导作用。
海天瑞声积极响应号召并主动揭榜，确定了2018至2020年之间力争实现的重点攻关目标，通过北京市经信局进行了申报。后续工信部组织多方专家进行了多轮审议，海天瑞声于2019年作为唯一一家AI训练数据企业入选“新一代人工智能产业创新重点任务入围揭榜单位”。
经过2019至2020年的揭榜项目实施，海天瑞声基于自主研发积累的12项核心技术，产出了大规模、高质量的训练数据资源集群，圆满完成了初始设定的目标。这些成果为推动我国人工智能产业创新发展，提高自主创新能力提供了支撑。
与海天瑞声类似，依图、云天励飞、旷视、驭势科技等一众AI领域的创新型企业，均通过工信部“揭榜挂帅”机制拿下了“国字号”的任务。这些探索“揭榜挂帅”，在人工智能核心领域开展关键技术、关键产品、关键材料等科技创新的攻关项目，传递的信号颇为明显：一是不论企业性质或资历、不设门槛，凡是能代表我国人工智能各细分领域最高水准的创新主体，完全一视同仁；二是产业协同、形成合力，对于关键核心技术，最大限度汇聚和利用各方智慧和力量，鼓励各地以“揭榜行动”为抓手，加强部省协作，聚资源共发展；三是不“另眼相看”，对标全球赛场竞争，打破组织、城市、区域边界，让掌握先进知识、精于技术突破的优秀人才能者上、智者上。
“这就使更多的创新主体及揭榜者脱颖而出，与国家整体战略规划部署共进步谋发展，并有机会得到各方关注和支持，真正实现由以往的论资排辈转变到现在的不拘一格做创新。”贺琳说。
2 党的十八大以来，党中央多次强调“可以探索搞揭榜挂帅”，“十四五”规划纲要提出实行“揭榜挂帅”、“赛马”等制度
2016年4月，习近平总书记在主持召开网络安全和信息化工作座谈会时提出，“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”。此后，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作、省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式等重要场合多次强调“揭榜挂帅”。
“‘揭榜挂帅’频频被点名的背后，是坚定的国家决心：千方百计把创新能力搞上去。这一机制的提出，为我国围绕关键核心技术集中攻关和突破‘卡脖子’问题建立一套选贤任能、让能者脱颖而出的体制机制提供了根本遵循。”清华大学经济管理学院教授、技术创新研究中心主任陈劲说。
2020年10月，十九届五中全会通过的“十四五”规划建议提出，改进科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度；2020年5月，《政府工作报告》提出，实行重点项目攻关“揭榜挂帅”，谁能干就让谁干；2020年12月，中央经济工作会议提出，要完善激励机制和科技评价机制，落实好攻关任务“揭榜挂帅”等机制；2021年3月，“十四五”规划纲要提出，改革重大科技项目立项和组织管理方式，给予科研单位和科研人员更多自主权，推行技术总师负责制，实行“揭榜挂帅”、“赛马”等制度，健全奖补结合的资金支持机制。
“揭榜挂帅”写入五年规划尚属首次，充分体现了党中央对推进科技体制改革、完善国家科技治理体系的重视程度，对新发展阶段改进科技项目组织管理方式、优化国家科技规划体系和运行机制具有重要意义。
近年来，采用“揭榜”形式“招贤”的项目频频出现，许多地方部门和单位在应用研究和产品开发等方面开始实施“揭榜挂帅”。
2017年，武汉东湖高新区为推进“资智回汉”计划，在全国首创“光谷科技悬赏奖”，面向全球招标，寻找能实现技术攻关的项目成果；2018年，深圳为有效解决全市企业在自身研发过程中遇到的各种技术困难和技术需求，主办国际性“深圳科技悬赏赛”，发现并吸引尖端技术和产业技术人才，助力深圳全球科技产业创新中心建设；2018年，宁波发起584项技术需求“悬赏”，总额达8.5亿元……事实证明，在更大范围寻找“英雄”，百舸争流、千帆竞发，更有利于用足资源、优中选优。
3 “揭榜挂帅”本质是一种“科技悬赏”，体现了不问出身、不设门槛的科研资助及人才政策
目前，除“揭榜挂帅”外，我国科研资助大致可分为行政拨款、科学基金、政府委托等形式，定位各不相同。行政拨款主要针对国家重大需求定期给予一定金额拨款，如建设国家重点实验室等。科学基金主要适用于科学家个体的自由探索，侧重中长期攻关项目。委托制主要解决具体问题，目标明确，时限较短，直接委托给适合承担的科研团队。
虽然传统科研资助发挥了不可或缺的重要作用，但在实际运行中，也存在一些“短板”：从申报门槛看，对职称、企业头衔(如高新技术企业)、前期基础等都有要求，无形中将一些机构或个人拒之门外；从竞争环节看，更侧重入口竞争，容易造成习惯性选人，能否拿到项目很大程度上取决于申报人在某个学科领域的影响力，等等。
中南财经政法大学公共管理学院副教授曾婧婧从2013年起持续追踪研究“科技悬赏”问题。在她看来，“揭榜挂帅”本质是一种“科技悬赏”，即通过高额悬赏金征集科技创新成果，针对企业共性技术需求及社会公益性技术需求，实现精准对接，体现了不问出身、不设门槛的科研资助及人才政策。
她的研究团队一直在收集更新国内公开征集的“揭榜挂帅”项目信息。据介绍，截至3月15日，全国至少已有1131个相关项目，分布在23个省(区、市)。按内容区分，大致可分为科技攻关类、成果转化类、平台建设类。其中，科技攻关类主要针对“卡脖子”技术、当地要解决的难题等具体问题，成果转化类主要针对高校、科研机构的专利技术如何落地。按时效区分，则可分为应急性和日常性两类。应急性项目，主要针对公共安全、公共卫生等突发问题，时间要求紧，且解决者可能众多，但一时间又不知道上哪里去找，就通过“张榜”的形式征集解决方案。日常性项目，则针对不同企业间的共性技术需求，常年接受申报，定期从揭榜池中甄选一批项目公开征集。
值得一提的是，“揭榜挂帅”强调“以成果兑奖”，有些地方可能会先期给予一小部分启动资金，如果研发失败出不了成果，则必须按要求扣除成本、退还一定比例资金，从而倒逼揭榜者使出全力。
4 “政府搭台、创新唱戏”，“揭榜挂帅”将企业需求与政府行为嫁接起来，让财政资金撬动更多社会资本投入创新
“揭榜挂帅”得到很多企业的支持和关注。一是看重政府信用为揭榜技术的背书，揭榜者有真正的实力；二是看重通过政府平台发布需求的宣传力度，会吸引更多人才关注；三是希望能通过完成项目进入政府视野，为将来申报国家工业强基项目等奠定基础。“可以说，‘揭榜挂帅’将企业需求与政府行为嫁接起来，一方面，财政资金可以撬动更多的社会资本投入创新，另一方面，‘政府搭台、创新唱戏’能将各自的资源优势有力整合到一起。”曾婧婧认为。
并非所有项目都适用于“揭榜挂帅”。曾婧婧分析，“首先，成果评价标准必须具体、可验证，不能大而化之、模棱两可，这才能明确揭榜者是否完成了任务；其次，解决方案必须存在多种可能，这才能吸引更多的揭榜者参与进来；最后，企业应该有能力承担一定风险。”根据目前统计的数据，在所有揭榜者中，70%的企业是高新技术企业、科技型中小企业等，近90%的企业拥有专利，一半以上的企业专利数量超过40个。整体而言，以中小型企业为主，没有微型企业。这也从侧面说明，创新需要一定的研发能力作为基础。
评榜是最后兑现奖励的重要环节。一般来说，由需求方对成果进行验收，看是否达到事先约定的技术标准，而政府部门则主要对合规性进行把关。揭榜方后续可能获得的支持，目前主要以资金奖励为主，一些地方还会视具体情况给予财政、金融、人才政策等方面的具体支持。
专家建议，应科学设计揭榜失败方的利益补偿机制。由于较多的参与者对同一个项目进行预研，无可避免会导致重复性劳动，如果缺乏科学合理的揭榜失败方利益补偿机制，有可能会影响科研团队参与揭榜的积极性。
5 深化科技体制改革，有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制，打开科技自立自强发展新局面
习近平总书记强调，构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，必须更强调自主创新，全面加强对科技创新的部署，集合优势资源，有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制，加强创新链和产业链对接。
“‘揭榜挂帅’是科研管理的重大理念革新、革命性制度创新，对建立一个更开放的创新体系、优化科研经费的管理方式、确保‘好钢用在刀刃上’，具有重要意义。”清华大学苏世民书院院长薛澜认为，需要深化科技体制改革，有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制：在团队遴选方面，要以更加开放姿态选拔人才，打破科研“小圈子”；在资源配置方面，要从学术驱动转变为需求驱动，将问题导向、需求导向落到实处；在考核评价方面，要充分激发各类创新主体攻坚克难的积极性，真正做到奖优罚劣。
“‘揭榜挂帅’机制既包含了用户创新、开放创新、公共创新等前沿创新范式在整合企业外部资源方面的核心优势与精华，又能够充分发挥中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势，是一种具有转型和超越意义的创新机制，必将在不断实践和完善过程中释放更大价值，助力我们打开科技自立自强发展新局面。”陈劲说。
不拒众流，方成江海。让创新不问“出身”真正落地，就是要破除一切制约科技创新的思想障碍和制度藩篱，吸引更多优秀人才在创新舞台上施展才华，推动创新活力竞相迸发、创新源泉充分涌流。(记者 管筱璞 韩亚栋)
（管筱璞 韩亚栋）
