党的十九届五中全会公报指出，要“坚定不移建设网络强国、数字中国”，网络内容治理无疑是其核心要素和关键所在。内容层是互联网物理架构层、逻辑架构层最终呈现的事物样态。网络内容治理的概念有广义和狭义之分：广义的网络内容治理，是指对全部互联网信息的质量统筹和资源配置，既包括互联网信息的生产、传播、使用等所有环节，也包括保护优质信息、抑制劣质信息等多重目标；狭义的网络内容治理，是指一种以负面清单为基础，政府主导、多主体协同的信息质量监管，强调对不合格和不良信息的限制或禁止。
在此，笔者赞同广义概念，理由如下：其一，切合建设天朗气清、生态良好的网络空间、构筑亿万民众共同精神家园的要求；其二，符合信息生态学的基本规律，互联网将逐渐自创生成一个以网络为媒介，由主体信息人和客体信息、信息环境有机组合，具有一定内在自我调节能力的信息生态系统；其三，契合检察机关立足检察职能积极服务和保障网络强国建设的指导理念，坚决与网络犯罪作斗争的工作部署。
在网络内容治理的第一阶段，相关规范性文件大多落脚于对违法信息的监管和处罚，譬如《互联网电子公告服务管理规定》第9条、《互联网信息服务管理办法》第15条、《互联网文化管理暂行规定》第16条、网络安全法第12条等，涉及网络犯罪的规定主要有刑法第253条、第286条、第287条等，相关司法解释有最高人民法院、最高人民检察院《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》等。在网络内容治理的第二阶段，开始转向内容生态治理。国家网信办发布的《网络信息内容生态治理规定》（下称《规定》）践行的生态范式，以全面优化并重构网络内容生态结构为新角度，既指向不良内容的网络内容监管，又指向内容生态的网络内容建设。
网络内容包罗万象、生态视域复杂偶联、治理主体多元且角色交叉转换，倒逼治理模式创新。“权力清单”“负面清单”等清单式治理作为一种新型治理模式正在孕育和成长，已经实现了从政府治理到市场治理与社会治理的创新扩散。网络内容治理的复杂性决定了既需要正面清单模式也需要负面清单模式。所谓正面清单，就是列明互联网内容服务商、互联网服务提供商、网络媒体、自媒体等各类网络主体可以生产什么互联网产品，可以传播什么互联网信息，可以使用相应网络内容的领域和名目；所谓负面清单，则是列举法律禁止的事项，诸如网络不合格和不良信息，特别是互联网中劣质产品的生产、传播和适用等相关行为的规制。清单模式是政府治理模式的重大转变，也是坚持中国特色社会主义法治道路的制度创新。
一、治理主体与治理相对人的双负面清单模式——公权力与公民权的互相制约。在本文关于网络内容生态治理的语境下，生态治理的第一指向为不良内容，“以负面清单为基础，政府主导、多主体协同的信息质量监管”。该指向下的网络内容形态多样、数量庞大、牵涉主体和环节繁杂，正面清单难以列出，因此，适合用负面清单对违法信息进行明示。网络内容治理的第一阶段正是基于此种思路。
通常意义的社会治理，政府作为典型的治理主体，社群组织作为带有自治色彩的治理主体，而企业、公民乃至社群组织则作为治理相对人，负面清单指向治理相对人，为其划出禁区。然而，由于网络内容的生产者、传播者和使用者会出现角色交叉和互换，譬如政府等作为制定法律政策、开展治理举措的治理人的同时，也会成为网络内容的生产者和传播者，社群组织、平台也具有相似特质。如此，制定面向传统意义上的治理人的负面清单就成为因应互联网新形态的举措，从而对删帖、屏蔽、禁言、限制下单、限制用户权益、警告、罚款、封号、下架等公权力和“平台权力”的滥用划定禁区。治理人和治理相对人角色融合，他律、自律与互律具有了共在性和同时性。
二、违法内容与不良内容的双轨制治理模式——国家监管与社群自治的互动。从种属意义上说，网络有害内容包含违法内容，法律可以规制违法内容，却对囊括在合法内容之内大量的不良内容效力甚微。然而，这些游走在法律范畴之外的大量不良信息虽然没有触犯法律，却违背公序良俗、道德风尚，具有相当程度的社会危害性，不可忽视。若完全将这些带有道德评价色彩的不良信息“入法”，将可能泛化法律所保护的法益；如果将不良内容完全纳入道德范畴，继续坚守“法无禁止皆自由”之理念，则必然导致网络行为失范。
为应对这种困境，笔者认为，可以将网络违法内容和有害内容分而治之，充分发挥社群组织的自治功能，充分发掘企业平台的“在线看门人”的职责潜力，赋予不同主体以不同的治理权限，申言之，将违法内容的治理权归于政府公权部门，以国家的法律法规等“硬法”进行规制；将有害却不违法的内容治理权归于社群组织和企业平台，以行业自律性质的规章、协议等“软法”进行调节，两者良性互动，“软硬”协调，合作共治。
三、正负面清单的对向标示治理模式——网络内容生产的供给侧调整。诚然，负面清单仅列明哪些互联网产品不能生产、哪些互联网信息不能传播、哪些网络内容不能使用，除清单所列禁区外，其他网络内容并无限制。负面清单治理模式可以最大限度地保障网民自由价值的实现，促进个人的全面健康发展，理清政府监管权和公民权之间的边界。
然而，“内容生态”作为网络内容治理的一种新指向正逐渐取得社会共识，其是一种双向调控方法，既可在发现不合格网络产品和违法信息行为的情况下触发干预手段，也可在互联网常态运行中持续性地催生和激发正向内容元素。因此，有必要适度运用起辅助作用的正面清单模式，从如何增加合法、正能量方面内容供给的角度，对内容制作、生产等提出正面的、引领性的要求，鼓励网络信息内容生产者制作、复制、发布含有正能量内容的信息，与负面清单形成正反两方面的标示效用，从而全面提升网络内容治理效果。《规定》第5条首次以行政法规的形式规定了弘扬社会主义核心价值观、宣传优秀道德文化和时代精神等7种有益信息，开辟了“内容生态”维度的网络内容建设指向，不再拘泥于不良内容监管的被动模式。在检察领域，“加强网上正面宣传和舆论引导，形成正确的舆论导向和价值取向，以推进检察机关的网络安全和信息化工作”的方针措施是正面清单模式的实际运用。
（作者单位：清华大学法学院）
